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张俊伟:积极迎接经济转型的后半程

文章来源: 国研网发表时间:2019-04-15 09:58 责任编辑: 王欣韬
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  编者按:2018年以来,我国经济运行出现了错综复杂的局面。去年7月30日召开的中央政治局会议,对经济运行做出了“稳中有变”的判断,并提出了“稳就业、稳金融、稳外贸、稳外资、稳投资、稳预期”的“六稳”工作总要求;去年12月召开的中央经济工作会议,则提出“宏观政策要强化逆周期调节”;正在举行的十三届全国人大二次会议上,李克强总理在《政府工作报告》中进一步明确:“今年我国发展面临的环境更复杂更严峻,可以预料和难以预料的风险挑战更多更大,要做好打硬仗的充分准备”。对此我们该做如何理解?国研网专访了国务院发展研究中心宏观经济研究部研究室主任、研究员张俊伟。

  

  国研网:发展阶段的转变主导经济转型的前半程,地方政府投资行为的转变主导经济转型的后半程。这个分析逻辑还是挺清晰的。那么,在经济转型的后半程,经济运行将呈现哪些特点呢?

  张俊伟:在经济转型的前半程,受经济发展阶段转换、主导产业更替的影响,我国经济运行呈现出了增速换档、结构优化和增长动力转换的鲜明特征。这也充分表明:在经济转型的前半程,结构性矛盾超过总量失衡矛盾,是宏观经济运行的主要矛盾。在经济转型步入后半程后,伴随着“土地财政”的衰落和财政、房地产风险的持续释放,地方政府投融资活动趋弱,内需不足、总量失衡的矛盾将成为经济运行的主要矛盾。这也意味着“稳增长”将成为宏观经济管理的主题。

  在内需不足的大环境下,积极的财政政策、扩张性的政府投资(特别是中央预算投资)是不可或缺的。这会在一定程度上冲抵地方政府投资的下降。对此,我们要清醒地看到,这种政府性投资的增加,是被动的、弥补性的增长,和内在的、自主的政府投资增长不可同日而语。

  伴随着地方政府自主性投资增速下降的,还有居民消费增速的下降。这和“房地产泡沫”破灭、房地产价格回归理性有关。房地产价格持续快速上涨,一方面导致了居民财富的快速膨胀,加速了城市有房阶层消费升级的步伐;另一方面在全社会制造了“房地产投资”崇拜,使居民把绝大部分财富都集中在房地产上。就以上一轮“房地产热”来说,“房地产热”把各收入层级的城市居民家庭悉数卷入:最高收入家庭在核心城市、一线城市以天价购入房产;拥有一定积蓄、但经济实力不足的中高收入家庭在三、四线城市买房;在大中城市漂泊的“流动人口”则在老家(县城)购房;此外还有大量实体企业上岸“炒房”。但随着房地产泡沫破灭,房地产价格下跌会导致居民财富大幅缩水,从而对居民的收入预期、消费升级产生明显的负面影响。

  总之,无论是政府自主性投资、还是居民消费增长都将呈现增长乏力的态势,内需不足将成为经济运行的主要矛盾。“稳增长”是今后一段时期我国宏观调控面临的首要任务。

  国研网:无论是投资、消费,还是“稳增长”,讨论的都是总量平衡问题。那么,除了总量问题之外,在经济结构演进方面,经济运行又将呈现哪些新特征呢?

  张俊伟:从经济结构的角度看,我想会表现出如下特征:一是随着市场竞争格局的变化,一大批中小企业将退出市场。2010年以来,伴随着经济增速的放缓,伴随着技术和商业模式的快速变革,也伴随着安全环保标准的大幅收紧,我国的市场环境已经发生了深刻变化。那些产品缺乏独特竞争优势,又难以充分实现规模经济的中小企业;那些技术落后、环保标准低的企业;那些对新技术、新商业模式不敏感,固守经营传统的企业;那些经营战略激进、背离核心优势搞多元化经营的企业;以及那些缺乏凝聚力、组织资本薄弱的企业都在市场竞争中处于劣势地位。相反,那些龙头企业、大型平台公司、商业生态创造者以及垄断供应商的市场优势地位则明显加强。我们将会看到,一大批传统型中小企业(制造业、服务业)虽然躲过了“次贷危机”的冲击,但在本轮调整中仍然无法避免被淘汰的命运。

  二是产业结构升级持续推进。一方面,信息技术、人工智能的发展显著加快了知识生产和更替的步伐。近年来,虽然信息技术已经极大地改变了传统产业,但“互联网+”的进程还远未结束,信息化和工业化、城镇化融合方面还有广阔的发展空间。另一方面,当前我国仍是发展中国家,整体处于追赶先进的“后发”状态。与发达国家在研发、技术、管理和文化等领域存在的巨大差距,决定了我们在追赶先进方面仍有广阔的空间。而在经济转型的后半程,经济增速(市场增速)的进一步放缓也迫使企业走集约化发展的道路,通过加强研发、提升产品附加值来实现经济效益的提高。可以预计,伴随着社会分工的细化、企业竞争的加剧、技术进步的加快和商业模式的创新,中国经济的产业种类将更加丰富、企业分工链条将进一步拉长、产品附加值进一步提高、产品的国际竞争力显著提高。“中国品牌”、“中国智造”、“中国标准”将进一步取代“中国组装”、“中国生产”,成为中国经济的新“名片”。

  三是产业布局进一步优化。经济增速的下降压缩了企业的盈利空间,使企业和家庭的经济决策行为更加理性。企业在开展投资决策时,不仅要关注硬件基础设施是否完善、土地和劳动力成本是否低廉、交通物流条件是否便捷,还要关注产业基础和产业积聚情况、关注高素质人才的可得性和营商环境的好坏。而信息技术的发展、知识的快速更迭,又进一步强化了大城市在人才和信息方面的优势。这将意味着城市圈(群)、经济带、产业集群在今后一段时期拥有广阔的发展前景;中小城市产业将朝着特色经营、集群化的方向发展。伴随着产业布局的演进,人口流动也更加理性:人们选择在哪里工作和生活,不仅要考虑工作报酬,更要考虑生活成本;不仅要看事业发展前景,也要看家庭生活质量。基于上述考量,“一线”超大型城市人口吸纳能力相对下降,而“二线城市”、特色城镇、经济繁荣的沿海地区则继续保持对人才的吸引力。

  国研网:在上述结构性特征之外,还有什么明显变化吗?

  张俊伟:在上述结构性特征之外,经济转型的下半程还有如下两个鲜明特征:

  一是风险因素进一步释放,信贷收缩成为常态。在经济转型的前半程,我国经济体系中的风险因素(如产能过剩、房地产高库存、地方政府债务等)已有所暴露。有关部门也采取了一系列应对措施,取得了明显的成效。今后一段时期,以房地产价格下降为诱因,经济风险将集中显露。具体如房地产企业高负债风险、实体企业参与房地产投机失败的风险、居民个人财务破产风险、政府隐性负债风险以及地方商业巨额亏损乃至信贷收缩的风险等,都会因为房地产价格下跌、“土地财政”衰落而集中爆发。新、旧风险因素相互叠加,将使今后一段时期防范和化解财政、金融风险的任务更加艰巨。

  二是社会心理逐渐趋于保守。在经济转型的后半程,全社会的财富分配、收入分配乃至社会意识也将发生深刻变化。具体如:高资产群体的财富将随着房地产价格回调而严重缩水,甚至会影响到其生活质量;高价购买首套住房的年轻一代将因背上了高昂的负债而不敢贸然去追求“诗和远方”;钱包被掏空的父母、爷爷奶奶们则要面临老年贫困的现实威胁。多数企业(特别是中小企业)经营压力加大,不仅导致众多企业主盈利状况趋于恶化,也导致广大从业人员收入增长乏力,更不用说那些需要“从头再来”的下岗职工了。信息革命、知识爆炸增加了社会流动性,在制造“财富传奇”的同时也使广大中产阶层的工作和生活面临威胁(如AI对白领职业的替代)。不仅如此,在经济转型前半程,伴随着主导产业快速更替还出现了大量的创新、创业机会。但随着时间的推移,上述机会逐渐减少,创新创业将逐步回归由技术驱动的发展常态,人们对创新、创业活动的预期也不再盲目乐观。鉴于创新创业和向社会上层攀升的艰辛与不易,越来越多的年轻人会选择“简单而充实”的“低欲望”生活,而不是为“出人头地”去拼搏奋斗。

  

  国研网:面对经济运行的上述特点,我国的宏观经济政策应做出怎样的调整才能继续引领经济转型呢?

  张俊伟:党的十八大以来,针对经济运行出现的结构性变化,党中央、国务院提出了一系列新理念新战略、出台了一系列重大方针政策,推出了一系列重大改革举措,特别是“新常态”、“供给侧结构性改革”、“新发展理念”和“高质量发展”,很好地契合了经济转型前半程发展阶段转换、结构调整步伐加快的客观现实。特别是供给侧结构性改革,其实质就是中国特色的产业结构优化和升级。但随着总量失衡矛盾上升为经济运行的主要矛盾,“稳增长”成为宏观经济管理的主题,经济转型后半程的宏观调控政策相应也要做出调整:

  首先,要正视经济增速阶段性下降的客观现实,提高对增长速度下行的“容忍度”,逐步下调经济增长目标;

  其次,要更加重视就业状况指标对宏观调控的指导意义,注意把失业率维持在可容忍的范围之内,以保持宏观经济运行总体稳定,避免因经济急速下滑而引发重大经济社会风险;正像克强总理在《政府工作报告》里说的那样:“只要就业稳、收入增,我们就更有底气”。

  再次,要实行稳健积极的货币政策。要正确理解宏观审慎货币政策框架中逆周期因子的含义,坚决避免把适度积极的货币政策与人为降低信贷标准和监管标准相挂钩。要认识到衰退时期货币政策效力的局限性,更多运用结构性宽松政策工具(前提是要清醒把握结构性货币政策工具的弊端),把适当增加货币供应同防范金融风险有机结合起来;要积极疏通货币政策刺传导机制,着力发展小型金融机构、政策性担保体系,改善对中小企业的金融服务;要在依法合规和风险可控的前提下,稳步推进金融创新,不断提高金融服务的质量和效率。当前,导致我国民营企业经营困难的一个原因,是大量企业拥挤在有限市场内开展“同质化竞争”,导致生产要素价格上涨难以有效疏导出去。而其背后的深层次原因则是金融市场不发育阻碍了产业组织优化的步伐。应当加快发展直接金融市场,为企业兼并重组、存量资产优化配置奠定坚实基础。

  最后,要发挥好财政政策的“兜底”作用。全要素生产率(TFP)的提高,和固定资本投资、生产条件的改进密切相关。但这里所指的固定资产投资是自主性的、基于市场主体内在需求的投资,而不是弥补内需不足缺口的被动型政府投资。无论是“4万亿投资计划”,还是日本上世纪70年代和90年代的财政扩张,都表明了如下事实:被动性的政府投资规模越大,经济运行效率越低。因此,在加快转变增长动力、推动高质量发展的当口,我们要对政府支出的扩张保持清醒头脑,始终高度关注提高公共支出的质量。今后一段时期,我国增加政府支出的着眼点,既要增加固定资产投资、改善生产条件,如支持重点工程、战略项目,建设新型基础设施和农村基础设施“补短板”;也要改善公共服务、着力扩大消费,具体如推动养老、医疗体制改革,提高养老医疗支付标准,推动基本公共服务均等化,增加对低收入群体的直接转移支付力度等。实行积极的财政政策,还要积极推动“减税降费”,充分发掘临时性减税政策的潜力,将阶段性的减税降费(逆周期调节)与中长期税制改革有机结合起来。要以房地产税改革为突破口,加快税制改革步伐,理顺政府与企业、居民的分配关系,塑造有助于高质量发展的利益导向。

  

  国研网:“稳增长”确实是硬任务。“稳增长”固然需要宏观调控政策发力,但激发经济内生动力也不可或缺。中央一再强调,要通过改革把市场活力和社会创造力充分释放出来,充分发掘“改革红利”。在深化改革方面,我们又该重点做好哪些事情呢?

  张俊伟:关于深化改革问题。今后一段时期,我们应做好如下几件事情:

  一是梯度调整和优化所有制布局,盘活经济存量。PPP为社会资本参与基础设施投资开辟了新路径。即便如此,社会资本,特别是民营资本参与基础设施投资仍面临一系列现实因素(如资金实力不足、管理能力不足等)的制约。应加快国有资本从竞争性领域退出的步伐,以集中更多力量加强战略性、基础性领域发展,而国有资本退出所腾挪的空间则由民间资本递补,从而实现“双赢”的结果。发展混合所有制经济,摆脱了国有经济和民营经济“零和博弈”的思维定势,是理论上的重大突破,但其实施重点应从国有企业财务型并购民营企业转向国有资本引领民营资本参与战略性、基础性设施投资;从传统业务领域内的横向联合转向面向新兴领域的联合投资;从侧重于企业的规模扩张转向注重国有控股(参股)公司治理机制的转变。

  二是要充分发挥市场机制在配置资源方面的决定性作用。首先,要打造高效、透明、法治、可预期的市场环境。为此,需要抓住当前机构改革的难得机遇,进一步完善政府治理。对于政府直接提供服务的事务,比如义务教育、公共卫生、精准扶贫等,应坚持结果导向,在坚持基本标准、基本程序和基本行为规范的前提下,赋予基层政府(执行部门)一定程度上灵活变通的自主权以提高公众满意度;对于政府监管类事务,比如环境保护、食品药品安全、生产安全、风险防范等,则要坚持依法行政、合规监管,在加强“过程管理”的前提下适当提高对运行结果的“容忍度”,以赋予市场主体必要的反应调整时间和行动选择自由。其次,要以产业政策的“优化升级”助推产业升级步伐。在劳动人口逐年减少的背景下提高资源配置效率,类似于用不规则材料“垒积木”的过程,而不是用标准化的砖坯“砌长城”。从本质上讲,这是一个分散决策、分散探索的过程,只能借由市场机制来完成。前些年,一些地方强力引导企业发展“新兴战略性产业”,结果陷入“产能严重过剩”的窘境,就是一个鲜活的反面例子。今后一段时期,应按照提高透明度、扩大开放性和保持竞争中性的原则,积极推动我国产业政策从基于产业分析向基于产业链分析、产业平台分析和产业生态圈分析转型,从扶持新兴产业、振兴夕阳产业向创造公平竞争环境、鼓励研发和支持产业平台建设转型,从层层筛选扶持对象、对优胜者“锦上添花”向提供普惠型激励和为小微企业“雪中送炭”转型,以明显提高政策效果。

  三是要推动发展成果共享,更好地体现公平正义。在这方面,首先要推动市场机制和中国国情深入结合,探索建立体现社会主义内在要求的生产和(初次)分配制度。社会主义和资本主义相对,是以人为本,强调“人的全面发展”的社会制度。但在现实生活中,我们看到:侵犯职工合法权益、企业社会责任缺乏的现象十分普遍。不久前,人力资源和社会保障部副部长邱小平因“民营企业要实行民主管理”的讲话而引起轩然大波,充分表明在推动社会主义与市场经济相结合方面我们还有许多理论问题需要澄清,在实践探索方面还有很长的路要走。其次,要完善社会保障制度,完善对低收入群体的救助制度,充分发挥社会保障网对低收入群体的兜底作用。养老、医疗该怎么做,大家都耳熟能详了,我这里就不再重复了;再次,要进一步解放思想。在市场经济条件下坚持社会主义理想,决定了我们在解决社会矛盾时不能走“重回计划经济时代”的回头路,而只能走“借鉴北欧国家经验,强化收入再分配、提供高水平公共服务”的新路。前一段时间,“民营经济退场论”一度喧嚣尘上,甚至引发民营经济思想恐慌。究其根源,还是传统的“公有制-计划经济-按劳分配”思维模式在发挥作用。上述经典社会主义理论早已被事实“证伪”,我们必须坚决予以摒弃,并防止其死灰复燃。

  国研网:在宏观调控和推进改革过程中,应该如何把握,才能取得最大合力或者最优效果呢?

  张俊伟:宏观调控代表的是政府干预,深化改革的方向则是强化市场机制,它们分处两个极端,既相互矛盾,又互相补充。要处理好两者的关系,关键是把宏观调控建立在经济规律和市场机制之上。首先,要顺应经济规律,适度下调经济增长目标。这也是前面我反复强调的。大家都记得:在2015年前后,全国上下都在“稳增长”。在追求人为增长速度的过程中,我们看到了政府微观干预活动的大量回归,看到了道德风险的快速增加,也看到了系统性的弄虚造假。我们应该吸取经验教训,避免历史的重演;其次,要推动各级政府职能归位。宏观调控主要是中央政府的责任,中央政府应充分利用其政策空间,如增发赤字、削减税收、调节基础利率等来实施宏观调控,而不应该把责任层层分解,落实给地方政府。以增加公共投资为例,如果中央投资和地方投资出现项目投资的重合,双方当然可以共同推动基础设施建设。即便如此,地方政府仍要坚持量力而行的原则,决不能因此而违反国家有关地方政府债务管理的规定,更不能以履行“社会责任”乃至“政治责任”的名义侵犯企业的自主经营权,把相关负担转嫁到企业和金融机构头上。也只有在给各级地方政府“减负”之后,地方政府才能把精力放到加强市场监管、维护公平竞争秩序上;再次,要聚焦重大问题,持续地推进政府改革。当前的诸多热点问题,如改善经商环境、社会保障制度改革、加强金融监管乃至精准扶贫等,归根到底,都是由政府职能越位、缺位、错位带来的,都属于“政府性事务”。我们必须抓住政府机构改革的难得契机,以治理现代化为统领,持之以恒地推进政府改革,以政府的有效履职确保市场机制在资源配置中发挥决定性作用。

  人们追求过高的增长目标,还有一个原因,就是希望通过加快发展来扩大化解社会风险的回旋余地,在发展中解决问题、化解矛盾。事实上,在当前条件下维持人为的高增长,不仅会增加已有的中长期风险,还会带来新的矛盾和风险。前者如政府债务(特别是隐性政府债务)快速上升;后者则如政企不分矛盾加剧,经济运行效率下降。与其在喧嚣的折腾、纠错和反复中忙乱,还不如“宁可慢些,但要好些”,以持续的稳健增长显著提高中国经济运行的质量。

  国研网:是啊。越是“紧环境”越要保持清醒头脑,越要聚焦真问题,越要加快改革步伐。十八届三中全会以来,中央推出了一系列重大改革举措,在各领域都取得了重大进展。在进一步推进改革开放、构建有利于高质量发展的体制机制方面,我们应该注意些什么?

  张俊伟:近年来,有关改革顶层设计的理念深入人心。所谓顶层设计,顾名思义就是最高层面的改革设计,它考虑的应当是政府、市场与社会如何分工合作以形成新体制的问题,应当是执政党(中国共产党)、人大、政府、两院乃至社会组织如何分工合作以推进改革的问题。事实上,我们看到:许多经中央改革领导小组审定通过的改革方案,只是专业领域内的具体改革决策,比如校园足球的推广、社区管理经验(“社区吹哨、部门报道”)的推广等。这样,最高决策层就偏离了上述两个基本问题。这样做,很容易回到过去由行政主导推进改革的传统路子上,并且会因为管理层级被打乱而出现权责不清、问责困难的现象。在今后推进改革的过程中,一方面要根据建立法治化市场经济的要求,更加注重发挥人大的作用,把改革纳入法治化的轨道;另一方面要进一步明确权责分工,使最高决策层真正聚焦大问题、真问题和全局性问题。

  

  国研网:刚才您提高化解经济和社会风险。请问在当前风险高发多发的条件下,如何更好地推进风险化解工作?

  张俊伟:近年来,中央多次强调要树立“底线思维”,坚持“稳中求进”,根本原因就是当前我国经济社会风险高发多发。十九大报告甚至把防范和化解重大风险列为全面建成小康社会三大“攻坚战”之首,足见中央对这个问题的重视。

  在防范和化解财政金融风险方面,我认为要做好如下几方面的工作:一是要妥善应对房地产税改革的重大影响。应统筹考虑房产税收入、土地出让金、涉房地产其它税收收入的变化,制定、推出一揽子解决方案,以尽量降低房地产税改革的负面冲击:二是要着力化解地方政府债务风险。应抓紧完善政府间收入分配体制,缓解基层政府对土地财政的依赖,消除地方政府违规举债的冲动;应进一步明晰中央政府在宏观调控中的职责,显著减轻地方政府“稳增长”的责任,消除地方政府隐性债务无序扩张的外因;应聚焦地方政府隐性债务,通过建立存量债务风险分担机制,调动地方政府和金融机构化解债务风险的积极性。三是要以地方政府债务、国有企业债务、房地产业融资为重点,着眼于强化法治保障和调动相关各方行动的积极性,积极化解银行存量资产经营风险。

  在防范和化解财政金融风险时,要注意避免如下几种倾向:一是政府为了“稳增长”直接干预银行和企业的经营活动,导致“财政风险货币化”;二是政府为了“防风险”干预银行和企业处理不良债权的活动,导致“金融风险财政化”;三是有关部门行动缺乏统一协调,导致出现“政策共振”或孤军突进,政策目标“失准”。总之,防范和化解财政金融风险是技术性很高的活动。要想做好这项工作,我们必须既要有写诗的激情和狂放、又要有绣花的耐心和精细。